Når en lokalplan er offentligt bekendtgjort, må der i henhold til planlovens § 18 ikke retligt eller faktisk etableres forhold i strid med planens bestemmelser, medmindre dispensation meddeles. De bindende bestemmelser i en lokalplan har derfor betydning for de virksomheder og borgere, som f.eks. ønsker at bygge indenfor lokalplanens område, som ønsker at fælde beplantning, at opsætte skiltning, eller at ændre anvendelse af et areal eller en bygning på en måde, som er planlægningsmæssigt relevant[1].

Den stedlige kommune fører efter planloven bl.a. tilsyn med, at lokalplaner efterleves, og har som klart udgangspunkt pligt til at sikre håndhævelse af lokalplanens bestemmelser, i det omfang kommunen bliver bekendt med, at en lokalplan overtrædes.

Planklagenævnet[2] er klageinstans for afgørelser, der træffes i medfør af planloven, og har herunder kompetence til at forholde sig til, om konkrete bestemmelser i en lokalplan lever op til det krav om præcision, som har dannet sig i nævnspraksis. Efter nævnspraksis må en bestemmelse i en lokalplan – for at kunne håndhæves som en bindende bestemmelse, og for at kunne påberåbes som led i en klage – være så klart og præcist formuleret, at der ikke kan herske tvivl om, hvorvidt den er overholdt eller ej. Det skal ved læsning af en lokalplan være muligt at konstatere, hvad der er umiddelbart tilladt, og hvad der er forbudt, eller kræver dispensation.

Både hensynet til virksomheders og borgeres retssikkerhed, såvel som hensynet til, at kommunerne kan håndhæve lokalplanerne, taler for, at præcisionskravet søges imødekommet ved formuleringen af nye lokalplaner. Praksis viser dog, at det at formulere lokalplanbestemmelser, så de lever op til præcisionskravet, ikke altid er ligetil. I det følgende skal en række nyere afgørelser på området omtales.

Praksis vedrørende bebyggelsesregulerende bestemmelser

NMK-33-02738 af 6. juli 2015: I denne sag fulgte det af en lokalplan, at den eksisterende byggetomt principielt skulle anvendes som nyt byggefelt ved genopførelse af byggeri. Ejeren af en sommerhusejendom søgte om tilladelse til en placering af et nyt sommerhus, som væsentligt fraveg lokalplanen, hvilket kommunen afslog.

Natur- og Miljøklagenævnet fandt, at udtrykket ”principielt” måtte forstås sådan, at huset skulle opføres med en omtrentlig placering ved den eksisterende byggetomt, hvilket var en tilstrækkeligt klar og præcis bestemmelse. Sagen blev indbragt for retten i Kolding, der stadfæstede Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse.

NMK-33-03774 af 31. marts 2017: I denne sag fandt Planklagenævnet, at en bestemmelse om, at ændringer af gadefacader skulle udføres således, at ”der efter Magistratens skøn tilvejebringes en god helhedsvirkning…”, og at arkitektoniske detaljer såsom vinduer skulle udformes ”under hensyntagen til facadens udtryk”, ikke opfyldte kravet om klarhed og præcision.

NMK-33-04353 af 2. februar 2018: I denne sag fremgik det af en lokalplan, at formålet med planen var at sikre en bebyggelse af høj, arkitektonisk kvalitet. En række af planens bestemmelser angav overordnet, at bebyggelsen skulle udføres i høj arkitektonisk kvalitet, og at der skulle være god arkitektonisk sammenhæng mellem bebyggelserne i alle delområder. Facaderne skulle i forhold til materialer, udformning, farve og fremtræden skabe en god helhedsvirkning med omgivelserne, så der skabtes et harmonisk udtryk, og taghusene skulle udføres i farver og materialer, der arkitektonisk harmonerede med bebyggelsen.

Planklagenævnet fandt, at disse formuleringer i forhold til udformningen af taghusene ikke havde den fornødne klarhed og præcision til, at de ville kunne håndhæves af kommunen eller påberåbes af klagere. Nævnet lagde vægt på, at udtrykkene og fortolkningen af dem i meget høj grad beroede på en skønsmæssig vurdering, og at der ville kunne herske tvivl om, hvorvidt bestemmelserne var overholdt eller ej.

18/09398 af 8. april 2019: I denne afgørelse fra Planklagenævnet fastsatte en byplanvedtægt, at udvendige bygningssider ikke måtte anvende materialer som efter byrådets skøn virkede skæmmende. Bestemmelsen havde ikke den fornødne klarhed og præcision til at kunne håndhæves.

19/07059 af 21. oktober 2019: I denne afgørelse fra Planklagenævnet fastsatte en lokalplan, at ”udvidelse af det bebyggede areal skal som udgangspunkt ske som tilbygning til den eksisterende bebyggelse, og med størst mulig afstand til grundens afgrænsning”. Planklagenævnet fandt ikke, at denne bestemmelse var så præcis og klar, at den ville kunne håndhæves.

18/06463 af 21. januar 2020: I denne afgørelse fra Planklagenævnet fastsatte en lokalplan, at ”tekniske installationer, der skal placeres på taget, skal indrettes eller afskærmes, så de afspejler det høje arkitektoniske udtryk”. Planklagenævnet fandt ikke, at bestemmelsen havde en sådan klarhed og præcision, at den kunne håndhæves, da det bl.a. var uklart, hvornår en teknisk installation på taget afspejlede det høje arkitektoniske udtryk.

18/05934 af 20. marts 2020: I denne afgørelse fra Planklagenævnet fastsatte en lokalplan, at ny bebyggelse skulle tilpasses den eksisterende bebyggelse, og skulle udformes således, at der efter Kommunalbestyrelsens skøn opnåedes en god helhedsvirkning. Planklagenævnet fandt ikke, at bestemmelsen havde den fornødne klarhed og præcision til at kunne håndhæves.

Praksis vedrørende beplantning

NMK-33-00453 af 13. juli 2011: Af denne afgørelse fra Natur- og Miljøklagenævnet fremgik det af en lokalplan, at eksisterende, væsentlig beplantning skulle bevares, og at fældning af større træer og buske kun måtte ske efter byrådets godkendelse. Det var ikke på kortbilag eller på anden måde i lokalplanen angivet, hvilken beplantning der var væsentlig. Natur- og Miljøklagenævnet fandt ikke, at bestemmelsen kunne håndhæves.

NMK-33-02286 af 2. april 2014: Af denne afgørelse fra Natur- og Miljøklagenævnet fremgik af lokalplanen, at træer skulle bevares i videst muligt omfang, og at de på en tegning viste træer ikke måtte fældes uden Magistratens særlige tilladelse. Det fremgik også, at bevoksning i Skydebanehaven var omfattet af en fredningsdeklaration. Det træ, som sagen angik, var ikke udpeget som bevaringsværdigt på den omtalte tegning, og lå ikke i Skydebanehaven.

Natur- og Miljøklagenævnet udtalte, at det i forhold til planlovens § 18 var en betingelse, at det var nærmere konkretiseret i lokalplanen, f.eks. ved henvisning til markering på et kortbilag, hvilken beplantning der skulle bevares. Nævnet forstod lokalplanen sådan, at det vejledende var søgt fastlagt, at træer var ønskelige inden for hele lokalplanområdet, og at der derudover var taget konkret stilling til, hvilke træer der ikke kunne fældes uden tilladelse. Da træet ikke konkret var udpeget som bevaringsværdigt på tegningen, skulle der ikke søges tilladelse til at fælde det.

NMK-33-04394 af 9. januar 2018: I denne afgørelse fra Planklagenævnet fastsatte en lokalplan, at der ikke på parcellerne måtte plantes træer på en sådan måde, at de ”ved urimelig højde og tæthed fik skovagtig karakter”. Planklagenævnet fandt ikke, at bestemmelsen var så klar og præcis, at det var muligt at fastslå, hvornår træer var i strid med lokalplanen.

Praksis vedrørende skiltning m.v.

NMK-33-01949 af 27. august 2013: I denne afgørelse fra Natur- og Miljøklagenævnet fremgik, at kommunen havde udstedt et påbud om at fjerne ophængte reklameduge. Af lokalplanen fremgik, at skiltning, reklamering m.v. med hensyn til placering, omfang, materialer, farver, skrifttyper og lignende skulle udformes således, at der opnåedes en godhelhedsvirkning i forhold til den pågældende bygnings arkitektoniske karakter.

Kommunen fandt, at reklamedugene var skæmmende for omgivelserne, da de var for dominerende og markante i forhold til bygningens arkitektoniske karakter. Natur- og Miljøklagenævnet fandt ikke, at lokalplanbestemmelsen opfyldte kravet om klarhed og præcision.

NMK-33-04036 af 10. maj 2017: I denne afgørelse fra Planklagenævnet fremgik, at en kommune havde udstedt påbud om fjernelse af et elektronisk skilt på en ejendom. Af lokalplanen fremgik, at ”skiltning og reklamering ikke måtte virke skæmmende, og skulle ved fornyelse udformes under hensyntagen til helheden.” Kommunen fandt ikke, at det elektroniske skilt var i overensstemmelse med lokalplanens formål om at forskønne kvarteret, og sikre det bevaringsværdige udtryk, og fandt at den elektroniske reklamering var skæmmende for kvarteret, skæmmede helhedsindtrykket, og virkede forstyrrende for de fine bygningsdetaljer. Planklagenævnet fandt ikke, at bestemmelsen var tilstrækkelig klar og præcis.

19/07151 af 16. marts 2020: Af denne afgørelse fra Planklagenævnet fremgik, at en kommune havde meddelt afslag på dispensation fra en byplanvedtægt til opsætning af en LED-skærm på en ejendom. Af byplanvedtægten fremgik bl.a., at eventuelle reklamer på bygningerne eller grundene skulle godkendes af kommunalbestyrelsen som stemmende med omgivelserne og kvarterets karakter.

Planklagenævnet opfattede bestemmelsen som en kompetencenorm, der forbød reklamer, medmindre kommunen konkret tillod dem. Udtrykkene ”stemmende med omgivelserne” og ”kvarterets karakter” var udtryk for de skønsmæssige kriterier, som kommunen skulle inddrage i forbindelse med afgørelsen om, hvorvidt kommunen ønskede at meddele godkendelse/dispensation.

En overvejelse vedrørende formulering af lokalplaner

Brugen af kompetencenormer i lokalplaner er lovlig, og efter fast praksis kræver meddelelse af godkendelse i sådanne tilfælde, at kommunen følger planlovens dispensationsprocedure. Om kommunen konkret vil dispensere er en skønsmæssig afgørelse.

Der er derfor også forskel på forholdsnormer, som angiver hvad der er tilladt, og kompetencenormer, hvis anvendelse forudsætter, at dispensationsproceduren følges. I det omfang der er tale om kompetencenormer, kan lokalplanen lovligt angive skønsmæssige kriterier, som kommunen skal inddrage ved vurderingen af, om dispensation skal meddeles. Derimod vil brugen af upræcise udtryk i forholdsnormer ofte føre til, at bestemmelsen ikke kan håndhæves af kommunen eller påberåbes i klagesager.

Sondringen mellem forholdsnormer og kompetencenormer, og spørgsmålet om præcision i formuleringen er derfor nyttig at have i baghovedet, når kommunerne forfatter nye lokalplaner. En høj grad af bevidsthed herom kan bidrage til at minimere risikoen for, at konkrete lokalplanbestemmelser ikke kan håndhæves, og dermed til at sikre, at planlægningen konkret kan opfylde kommunens målsætninger for arealanvendelsen. En sidegevinst herved er også, at kommunen ikke skal bruge ressourcer på at udarbejde tillæg til en lokalplan, for fremadrettet at sikre håndhævelsen, såvel som retssikkerheden styrkes.

Et par eksempler fra 2020

Af en lokalplan, vedtaget i februar 2020, fremgår at ”bebyggelse indenfor det enkelte delområde med materialer og farver skal medvirke til at skabe en god arkitektonisk helhed indenfor det samlede lokalplanområde”, og endvidere, at ”bebyggelsens udformning og fremtræden indenfor hver storparcel skal fremstå som en ensartet arkitektonisk helhed med sammenhæng i proportioner”.

Af en anden lokalplan, vedtaget i maj 2020 fremgår, at et af formålene med planen er at sikre, at tilbygninger gives en placering, udformning og ydre fremtræden, så der opnås en god helhedsvirkning med en bevaringsværdig bebyggelse.

Formuleringer som disse kan vise sig på kant med kravet om præcision, og i lyset af praksis kan det være nærliggende, at sådanne bestemmelser søges prøvet som led i klagesager vedrørende konkrete projekter. Det vil næppe være muligt at sikre sig 100 % imod, at lokalplanbestemmelser kan blive tilsidesat i Planklagenævnet på grund af manglende præcision og klarhed – men med præcisionskravet højt på dagsordenen når lokalplanen skal formuleres, kan meget formentlig opnås.

[1] Et eksempel herpå er afgørelsen optrykt som MAD2020.35 om ændret anvendelse fra butik til restaurant, som i forhold til bestemmelser om p-pladser og opholdsarealer ikke var en relevant ændring

[2] Tidligere Natur- og Miljøklagenævnet